The Tariff Policy of the Trump 2.0 Administration

“Não chequem os seus celulares”. Essa tem sido a frase recorrente entre especialistas^[1] ao comentar a nova onda tarifária dos Estados Unidos da América (EUA), desde o início do segundo mandato do presidente Donald Trump, em 20 de janeiro de 2025 (United States 2025a). A advertência ilustra a volatilidade do atual cenário comercial, no qual novas medidas são anunciadas de forma abrupta, por meio de ordens executivas que afetam distintos setores e múltiplos países.

A administração Trump 1.0 foi marcada por um retorno do unilateralismo, elevações tarifárias (efetivas ou potenciais), paralisação do Órgão de Apelação da Organização Mundial do Comércio (OMC) e confronto comercial com a China, representando uma ruptura com os princípios que nortearam o sistema multilateral de comércio desde o pós-guerra. O liberalismo comercial e a cooperação econômica internacional^[2] perderam espaço para uma agenda de “nacionalismo econômico”^[3], sintetizada no slogan “America First” (United States 2025b).

O segundo mandato de Trump sugere uma intensificação dessa abordagem. Embora os fundamentos jurídicos invocados para a imposição das novas tarifas sejam, em grande medida, os mesmos utilizados entre 2017 e 2021, observa-se uma ampliação de escopo: as medidas atuais alcançam um número maior de setores e atingem um leque mais amplo de países. 

Diante desse cenário, este policy paper analisa o novo ciclo tarifário dos EUA a partir das medidas anunciadas entre janeiro e abril de 2025 pela administração Trump 2.0^[4]. O objetivo é identificar as principais ações adotadas em matéria tarifária, com base nos fundamentos legais que as sustentam (seção 2), e analisar as reações dos principais parceiros comerciais à luz da experiência acumulada no ciclo tarifário anterior (seção 3). A conclusão é apresentada na seção 4.

AS “AÇÕES” DOS EUA: OS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DAS TARIFAS ESTADUNIDENSES

Conforme indicado, a frequência e volatilidade dos anúncios referentes à política tarifária dos EUA contribuem para a obsolescência das análises realizadas. Para fins de elaboração deste artigo, adotou-se como referência o monitoramento publicado pelo Peterson Institute for International Economics (PIIE), que conta com uma base de dados ampla, atualizada e abrangente das medidas anunciadas pela administração Trump 2.0 (Bown 2025b).

A partir da verificação das diversas medidas anunciadas desde janeiro de 2025, é possível identificar três fundamentos legais principais e distintos para a imposição das tarifas adicionais: (i) a Seção 232 do Trade Expansion Act de 1962 (Section 232); (ii) a Seção 301 do Trade Act de 1974 (Section 301); e (iii) o International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). Cada uma dessas normas será analisada de maneira breve nos subcapítulos abaixo. 

Apesar de esses fundamentos estarem sendo utilizados para justificar a adoção das tarifas adicionais pela administração Trump 2.0, a legalidade dessas medidas não é óbvia, havendo dúvidas sobre a sua compatibilidade com o ordenamento jurídico norte-americano, em especial no que se refere à divisão de competências entre o Congresso e o Poder Executivo (Fong & Roy 2025). Este policy paper, contudo, não se propõe a aprofundar tal discussão, restringindo-se à análise dos fundamentos apresentados pelo Executivo para a adoção das medidas em questão.

A Seção 232

A Seção 232 autoriza o presidente dos EUA a restringir importações quando forem consideradas uma ameaça à segurança nacional, com base em investigações conduzidas pelo Departamento de Comércio (USDOC) (Fefer 2022). Desde a criação da OMC, em 1995, somente duas investigações sob a Seção 232 haviam sido iniciadas antes da administração Trump: (i) em 1999, referente às importações de petróleo, com determinação positiva pelo USDOC, mas que não resultou na aplicação de tarifas; e (ii) em 2001, referente às importações de minério de ferro, com determinação negativa pelo USDOC (Fefer et al. 2021).

Durante a administração Trump 1.0, sete investigações foram iniciadas com fundamento na Seção 232. Em cinco delas, o USDOC emitiu determinações positiva, e duas resultaram na aplicação de tarifas: 25% sobre aço e 10% sobre alumínio (Fefer et al. 2021). A aplicação dessas medidas foi justificada pelo excesso de capacidade mundial desses insumos, ameaçando a segurança nacional dos EUA a partir dos prejuízos a indústrias nacionais estratégicas, como defesa e infraestrutura^[5]. Ocorre que, logo após a sua imposição, as tarifas foram temporariamente suspensas, permitindo a negociação com parceiros estratégicos que resultaram em exceções para Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, México, União Europeia e Coreia do Sul (Weaver 2019). No governo do ex-presidente Joe Biden, as tarifas foram mantidas, mas com flexibilizações como a adoção de cotas tarifárias (Sheinbein & Martinez Cabello 2025). Em fevereiro de 2025, a administração Trump 2.0 restabeleceu integralmente as tarifas, revogando as exceções e flexibilizações anteriormente concedidas (United States 2025g). Em 3 de junho de 2025, a administração anunciou o aumento das tarifas sobre aço e alumínio então vigentes, de 25% para 50%, que entraram em vigor em 4 de junho de 2025, exceto pelo Reino Unido, que não foi alvo dos aumentos em razão das negociações do US-UK Economic Prosperity Deal (United States 2025m).

Além da reimposição das tarifas sobre aço  e alumínio, em março de 2025 o presidente anunciou tarifas adicionais sobre automóveis e autopeças, justificadas pelo aumento das importações que estariam impactando negativamente a indústria de base e as cadeias de valor norte-americanas (United States 2025h). Em abril de 2025, essas tarifas foram ajustadas para contemplar casos de montagem de veículos em território nacional e a concessão de créditos fiscais em determinadas circunstâncias (United States 2025i).

Atualmente, estão em curso investigações sob a Seção 232 sobre as importações de cobre, madeira, semicondutores, produtos farmacêuticos, caminhões, minerais críticos e derivados, aeronaves comerciais e motores de jato, silício policristalino e seus derivados e drones e seus componentes (Bureau of Industry and Security n.d), que poderão resultar no aumento das tarifas aplicadas sobre esses produtos, caso o USDOC entenda que há risco associado à segurança nacional dos EUA.

A Seção 301

A Seção 301 confere ao Escritório do Representante Comercial dos EUA (United States Trade Representative – USTR) autoridade para impor medidas retaliatórias, incluindo tarifas, para combater práticas comerciais “desleais” por parte de outros países como, por exemplo, violação de acordos internacionais ou adoção de condutas “injustificáveis” ou “irrazoáveis” que afetem negativamente o comércio dos EUA (Schwarzenberg 2024). 

Historicamente, a Seção 301 foi utilizada com mais frequência do que a Seção 232, totalizando 35 casos desde a criação da OMC (Schwarzenberg 2024), tendo em vista que também é utilizada como instrumento para induzir o cumprimento de acordos comerciais – por exemplo, a última investigação que resultou na aplicação de tarifas antes da administração Trump foi em 2009 contra o Canadá, referente a questões envolvendo o Acordo de Madeira entre os dois países (Schwarzenberg 2024). 

Durante a administração Trump 1.0, a Seção 301 foi utilizada para justificar a imposição de tarifas adicionais sobre uma série de produtos originários da China, estimadas em aproximadamente US$ 370 bilhões (Schwarzenberg 2024). O motivo para a aplicação das medidas foi o entendimento de que práticas do governo chinês envolvendo propriedade intelectual e transferência de tecnologia eram desarrazoadas, discriminatórias e oneravam e restringiam o comércio dos EUA (USTR 2018). Essas medidas foram mantidas pelo governo Biden, com alterações na lista de produtos afetados (Bond, Solomon & Saccomanno 2024), e seguem em vigor sob a administração Trump 2.0 (United States Customs and Border Protection n.d).

Durante a administração Trump 1.0, a Seção 301 também foi utilizada para investigar práticas de taxação de serviços digitais (Digital Services Tax) dos EUA por Áustria, Brasil, República Tcheca, União Europeia, Índia, Indonésia, Itália, Espanha, Turquia e Reino Unido (ST&R 2025). As investigações foram encerradas durante o governo Biden, com a conclusão de que Brasil, República Tcheca, União Europeia e Indonésia não aplicaram a referida taxação durante o período investigado (USTR 2021a), e com recomendação de aplicação de tarifas adicionais, seguida de imediata suspensão, para Áustria, Índia, Itália, Espanha, Turquia e Reino Unido (USTR 2021b). Em fevereiro de 2025, a administração Trump 2.0 anunciou a reavaliação dessas investigações, com vistas à implementação de medidas em relação aos países envolvidos (Ernst & Young 2025; United States 2025d).

Em abril de 2025, o USTR anunciou a aplicação de taxas adicionais para lidar com práticas, políticas e atos desarrazoados do governo chinês referentes à “dominação” dos setores naval, logístico e estaleiro (USTR 2025a). As tarifas, previstas para entrar em vigor em outubro de 2025, serão aplicadas contra proprietários e operadores de embarcações chinesas, bem como contra navios fabricados na China (Price et al. 2025). Também está em curso uma investigação sob a Seção 301 relativa à indústria chinesa de semicondutores (USTR 2024).

Em 15 de julho de 2025, o USTR iniciou, sob as instruções do presidente Donald Trump, investigação sob a Seção 301 para “determinar se certos atos, políticas e práticas do Governo Brasileiro relacionados ao comércio digital e serviços de pagamento eletrônico; tarifas injustas e preferenciais; interferência em ações anticorrupção; proteção à propriedade intelectual; acesso ao mercado de etanol; e desmatamento ilegal são irrazoáveis ou discriminatórios e se impõem ônus ou restrições ao comércio dos Estados Unidos” (USTR 2025b). Segundo o anúncio do USTR, o Brasil adotaria práticas desleais de comércio que estariam restringindo o acesso do mercado brasileiro aos exportadores estadunidenses. 

Essas práticas foram “detalhadas” no documento intitulado “Relatório de Estimativas Comerciais” (ou NTE, na sigla em inglês), com seis páginas dedicadas a supostas barreiras tarifárias e não tarifárias impostas pelo Brasil que impactariam exportadores dos EUA (USTR 2025c). Dentre as barreiras tarifárias, o relatório menciona o imposto de importação relativamente alto sobre diversos setores, incluindo automotivo, de tecnologia da informação e eletrônicos, químicos, plásticos, equipamentos industriais, siderúrgico e têxtil; além da tributação diferenciada para a cachaça, que conta com a alíquota de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de 16,25% versus 19,5% para outras bebidas alcoólicas; e serviços audiovisuais, incluindo a taxação sobre filmes e conteúdo estrangeiros, que é “significativamente mais alta” do que a aplicada sobre filmes e conteúdo nacionais. Dentre as barreiras não tarifárias, mencionam-se barreiras aduaneiras, como a proibição da importação de certos bens remanufaturados, procedimentos de licenciamento de importação e requerimentos documentais; e barreiras técnicas, sanitárias e fitossanitárias, incluindo as regulações aplicáveis sobre a importação de biocombustíveis, vinho, produtos de telecomunicação e carne de porco.

O relatório também menciona práticas brasileiras envolvendo compras governamentais que concedem supostas preferências a fornecedores nacionais; proteção à propriedade intelectual, com menção à Rua 25 de Março em São Pualo e ao comércio de bens falsificados ou pirateados, proteção de patentes, proteções farmacêuticas e proteção às indicações geográficas, em vista das negociações do Acordo Mercosul-UE; o setor de serviços, incluindo audiovisuais, financeiros e de telecomunicação; além de “barreiras digitais” ao comércio eletrônico, com menção à taxação de plataformas digitais e à Lei Geral de Proteção de Dados. Os demais temas que aparecem na notificação de início da investigação, como serviços de pagamento eletrônico, interferência em ações anticorrupção e desmatamento ilegal, não apareceram no relatório do início do ano.

Ato contínuo ao início da investigação, o USTR enviou um pedido de consultas ao governo brasileiro e, no momento, está aberto o prazo para a apresentação de manifestações pelas partes interessadas (USTR 2025c). A investigação tem duração prevista de doze meses e será encerrada com uma recomendação positiva ou negativa pelo USTR para a aplicação de medidas retaliatórias (Sheinbein et. al 2025).

O IEEPA

O IEEPA, promulgado em 1977, permite ao presidente impor restrições econômicas, inclusive tarifas, em situações qualificadas como “emergências nacionais”, mediante declaração formal com base no estipulado no National Emergencies Act (NEA) (Zirpoli 2025). Diferentemente das Seções 232 e 301, que condicionam a imposição de tarifas à condução de investigações prévias por uma agência administrativa – USDOC ou USTR –, o IEEPA confere essa autoridade diretamente ao presidente, prevendo apenas consultas com o Congresso, mas sem a exigência de uma investigação específica (Zirpoli 2025). 

Uma emergência nacional declarada conforme a NEA pode ser encerrada por proclamação presidencial ou pela conversão em lei de uma resolução conjunta de desaprovação pelo Congresso (Zirpoli 2025). Devido à amplitude da norma, as emergências nacionais foram invocadas algumas vezes na história norte-americana, incluindo para combate ao terrorismo e para o congelamento de bens e ativos de pessoas e entidades envolvidas com organizações criminosas, por exemplo (Casey et al. 2019).

No contexto da administração Trump, a menção ao IEEPA apareceu uma única vez em seu primeiro mandato, referente à imposição de tarifas adicionais de 5% sobre as importações originárias do México, devido à “emergência na fronteira sul” (United States 2019). As tarifas foram rapidamente suspensas, após a negociação de um acordo com o México com o intuito de “reduzir ou eliminar a imigração ilegal” (Bown & Kolb 2025). Já na administração Trump 2.0, o uso do IEEPA para a aplicação de tarifas parece estar ocorrendo de maneira mais frequente. 

Em fevereiro de 2025, foi anunciada a primeira medida sob o IEEPA, resultando na imposição de tarifas adicionais às importações do Canadá^[6] e do México (25%) e da China (10%) (United States 2025f). A emergência nacional utilizada como base para a adoção dessas medidas foi o fluxo ilegal de drogas como o fentanil desses países para os EUA (United States 2025f). Em março de 2025, o IEEPA foi novamente utilizado para justificar sanções adicionais àquelas já aplicadas contra a Venezuela (de 2015), na forma de tarifas adicionais de 25% sobre as importações de petróleo. A emergência nacional, neste caso, é associada aos impactos do regime do presidente Nicolás Maduro (United States 2025j).

Em abril de 2025, o IEEPA foi utilizado como fundamento para a aplicação de tarifas recíprocas contra diversos países (United States 2025k), calculadas com base nos déficits comerciais bilaterais dos EUA (Thorstensen & do Prado 2025)^[7]. A emergência nacional utilizada como fundamento para a aplicação dessas tarifas foram “os elevados e persistentes déficits comerciais de bens anuais dos EUA”, que resultaram na “atrofia da capacidade produtiva doméstica”, decorrentes de barreiras tarifárias e não tarifárias mantidas por parceiros comerciais (United States 2025e). As tarifas consistem em uma “tarifa básica” de 10% (Thorstensen & do Prado 2025), que entrou em vigor em 5 de abril de 2025, e tarifas adicionais com patamares que variavam de 10% a 50% ad valorem para uma lista de mais de 50 países. As tarifas adicionais estavam previstas para entrar em vigor em 9 de abril de 2025, mas foram suspensas por 90 dias pela Ordem Executiva 14266. 

Logo após a imposição das medidas sob o IEEPA, diversas ações judiciais foram apresentadas, questionando a sua legalidade (Zirpoli 2025b). Em 28 de maio de 2025, a Corte de Comércio Internacional (CIT) dos EUA decidiu que o IEEPA não autoriza a aplicação das tarifas recíprocas e nem associadas ao tráfico de drogas, por “exceder[em] qualquer autoridade conferida ao presidente pelo IEEPA para regular importações a partir de tarifas” (CIT 2025). A decisão foi apelada para o Tribunal de Apelações do Circuito Federal dos EUA^[8] (CAFC), que concedeu a motion for stay apresentada pela Administração (CAFC 2025), conferindo efeito suspensivo à decisão da CIT. Na prática, isso significa que as tarifas aplicadas permanecerão em vigor enquanto o julgamento da apelação estiver pendente. A audiência está agendada para 31 de julho de 2025 (CAFC 2025).

Em 7 de julho de 2025, uma nova prorrogação para a entrada em vigor das tarifas foi anunciada, estendendo a data para 1o de agosto de 2025 (United States 2025n). Nessa mesma data, o presidente enviou cartas a 14 países, informando o valor das tarifas recíprocas que passariam a valer a partir do dia 1o de agosto (United States 2025o).

Em 9 de julho de 2025, o presidente Donald Trump enviou uma carta ao presidente Luiz Inácio Lula da Silva, anunciando a aplicação de tarifas adicionais de 50% sobre as importações do país. O caso do Brasil é especialmente curioso, diante da aparição de certos elementos políticos na carta, como a menção a uma “caça às bruxas” envolvendo o ex-presidente Jair Bolsonaro, que são incomuns em contextos de negociações comerciais (Inskeep 2025). A carta faz menção a ataques do Brasil às eleições e à liberdade de expressão, e a supostas práticas desleais de comércio do Brasil que teriam afetado a reciprocidade da relação entre os países. Menciona-se também que não haverá aplicação de tarifas caso o Brasil (ou companhias) decidam construir ou industrializar produtos nos EUA, mas que, por outro lado, caso o Brasil retalie, os EUA responderiam no estilo olho por olho. 

Em 17 de julho de 2025, uma nova carta foi divulgada pelo presidente Donald Trump, desta vez endereçada ao ex-presidente Jair Bolsonaro, mencionando ter manifestado sua desaprovação do tratamento dado ao ex-presidente brasileiro “tanto publicamente quanto na forma de política tarifária” (BBC 2025). 

Outras possíveis medidas 

Além das medidas já anunciadas, a administração também sinalizou a intenção de recorrer a instrumentos mais “tradicionais” para proteção da indústria doméstica, como as medidas de defesa comercial (United States 2025c; DeFrancesco 2025)^[9]. Considerando que os processos que envolvem a aplicação de medidas de defesa comercial tendem a ser mais longos do que as alterações tarifárias indicadas acima, ainda não há muita notícia sobre o tema no momento.

Apesar disso, vale lembrar que a administração Trump 1.0 implementou duas medidas de salvaguarda sob a Seção 201 do Trade Act of 1974 (Seção 201) – cuja última aplicação era datada de 2002 (Bown & Joseph 2017) – contra as importações de máquinas de lavar e de painéis solares. Ambas foram objeto de disputas no âmbito da OMC, com decisões divergentes: uma favorável e outra desfavorável aos EUA, conforme discutido no próximo capítulo. Portanto, é possível contemplar também uma intensificação das medidas de defesa comercial no futuro próximo. 

CONSIDERAÇÕES SOBRE AS MEDIDAS ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO TRUMP 2.0

Apesar da semelhança entre as bases legais das medidas adotadas pela nova administração, o escopo e a magnitude das medidas são inéditos. Segundo análise do economista Chad Bown (2025a), as medidas do governo Trump 2.0 abrangem uma gama mais ampla de produtos e setores, incluindo bens finais – que haviam sido relativamente poupados nas tarifas da administração Trump 1.0, mais focadas em bens intermediários – e atingem um número maior de parceiros comerciais. 

Reações de outros países

Até o momento, China, Canadá e União Europeia anunciaram medidas de retaliação contra a imposição das tarifas estadunidenses (Bown 2025a). O Brasil, apesar de não ter adotado medidas de retaliação propriamente ditas até o momento, tem se valido de “ferramentas” adicionais para uma reação mais rápida às medidas do governo americano, que podem vir a ser utilizadas em um contexto de escalada da atual situação. Diante disso, esta seção analisará: (i) a reação da China, considerando a posição peculiar que o país ocupa nas políticas tarifárias estadunidenses; (ii) a reação de outros parceiros comerciais; e (iii) a postura adotada pelo Brasil, bem como os impactos das tarifas sobre a economia brasileira. Como apontado anteriormente, o objetivo é traçar um panorama geral das reações às tarifas, sem pretensão de esgotar o tema.

Antes de adentrar na análise específica, é pertinente apresentar um referencial teórico sobre os efeitos das tarifas nos fluxos comerciais internacionais. De acordo com estudo de Chad Bown e Meredith Crowley (2007), a imposição de uma barreira tarifária não horizontal (ou seja, que é aplicada contra um país específico), altera os fluxos comerciais de quatro formas principais: (i) destruição do comércio com o país-alvo; (ii) criação ou intensificação de comércio com países não alvo; (iii) desvio de comércio do país-alvo para terceiros mercados; e (iv) depressão do comércio de terceiros com o país-alvo. No caso de tarifas não discriminatórias, como as salvaguardas, os efeitos se concentram na destruição do fluxo bilateral e em desvios duplos, nos quais os países afetados redirecionam suas exportações para outros destinos, inclusive entre si.

Diante desse panorama teórico, a imposição de uma série de tarifas não uniformes pelos EUA pode gerar distintos efeitos, e este paper fará referência a eles conforme forem aplicáveis nos subcapítulos a seguir. 

A reação da China

Nos moldes da guerra comercial travada durante o primeiro mandato do presidente Donald Trump, a China novamente anunciou contramedidas, na forma de tarifas, contra as tarifas adicionais impostas pelos EUA. Não obstante, o escopo atual é significativamente mais amplo: segundo levantamento do PIIE (Bown 2025c), a tarifa média atual aplicada pelos EUA contra as importações chinesas é de 124,1%, e a tarifa média atual aplicada pela China contra as importações estadunidenses é de 147,6%, ambas muito superiores aos patamares observados na guerra comercial de 2018.

Apesar disso, há indícios da disposição dos dois países para o diálogo. Nessa linha, anunciou-se recentemente um acordo entre os governos dos EUA e da China para reduzir as tarifas aplicadas – ainda que não completamente – buscando evitar o escalonamento tarifário (United States 2025l). Vale lembrar que, em meio à guerra comercial de 2018, China e EUA também assinaram um acordo para evitar uma escalada tarifária (USTR 2020), a partir do qual a China assumiu uma série de compromissos para a realização de compras de produtos norte-americanos. Embora os compromissos não tenham sido integralmente cumpridos (Bown 2022), o acordo serviu para frear novas elevações tarifárias. Portanto, apesar da ausência de informações mais detalhadas sobre a natureza do acordo anunciado no momento de elaboração deste artigo, uma eventual trégua na guerra comercial atual não está fora de cogitação, especialmente diante dos indicativos de que o acordo em negociação entre EUA e China apresenta similaridades com o acordo firmado em 2020 (Fung 2025). 

Além disso, há também uma “terceira” via além da retaliação e da negociação de acordos: a utilização do mecanismo de solução de controvérsias da OMC. Durante a administração Trump 1.0, a China recorreu a esse mecanismo para contestar uma série de elevações tarifárias, dentre as quais: (i) as tarifas adicionais sobre aço e alumínio decorrentes da investigação da Seção 232 (WTO 2022a) – que também foram trazidas por diversos outros países; (ii) as tarifas adicionais decorrentes da investigação referente a práticas associadas à propriedade intelectual e transferência de tecnologia sob a Seção 301 (WTO 2020); e (iii) as medidas de salvaguardas impostas contra painéis solares (WTO 2023a). Os EUA, por sua vez, também acionaram a OMC contra as tarifas chinesas aplicadas em retaliação (WTO 2023b). Todas essas disputas foram “julgadas” por um painel de especialistas em “primeira instância”. 

No caso das tarifas adicionais sobre aço e alumínio, o painel concluiu que as tarifas adicionais violavam os artigos I e II do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) por sua aplicação discriminatória, visto que os EUA só negociaram exceções com alguns países e em níveis superiores aos acordados. Além disso, rejeitou-se a justificativa com base no artigo XXI, que trata da segurança nacional, contrariando a tese estadunidense de que não caberia a um mecanismo de solução de controvérsias da OMC julgar se a invocação da segurança nacional pelos EUA como fundamento para uma medida comercial é procedente (non-justiciable). Em relação às tarifas retaliatórias chinesas, também se constatou violação aos mesmos artigos do GATT, por serem discriminatórias e excederem os compromissos firmados.

No caso das tarifas adicionais sob a Seção 301, o painel também entendeu que as tarifas impostas pelos EUA violavam os mesmos dois artigos e que não eram justificadas pelas exceções gerais disponíveis no Art. XX(a) do GATT, refutando a alegação dos EUA de que essas medidas seriam necessárias para proteção da moral pública, incluindo normas contra competição desleal e apropriação indevida de propriedade intelectual. 

Finalmente, na disputa de salvaguardas sobre painéis solares, o painel entendeu que os EUA não incorreram em violações aos acordos da OMC, rejeitando as alegações da China de que os requisitos para aplicação dessas medidas não teriam sido atendidos.

Apesar da existência dessas decisões, destaca-se que tanto os EUA quanto a China apelaram das decisões a eles desfavoráveis. Ocorre que, quando as apelações foram apresentadas, o Órgão de Apelação da OMC já não tinha quórum suficiente, de maneira que todas essas disputas foram apeladas para o “vácuo” (Ungphakorn 2021), ou seja, encontram-se em uma espécie de limbo jurídico que impede a chegada a uma decisão final que possa ser adotada pelo Órgão de Solução de Controvérsias da OMC.

Ainda assim, a China apresentou dois novos pedidos de consultas à OMC com base em medidas adotadas pela administração Trump 2.0, indicando que o sistema de solução de controvérsias da OMC continua sendo um espaço relevante para tratar de temas comerciais, inclusive no que se refere a políticas tarifárias. As duas disputas apresentadas até o momento envolvem medidas adotadas com base no IEEPA, sendo uma delas referente às tarifas impostas atreladas ao tráfico de drogas (WTO 2025a) e a outra, referente às tarifas recíprocas impostas contra a China (WTO 2025b). A escolha do IEEPA como alvo pode ter um caráter estratégico, buscando uma decisão pelo Órgão de Solução de Controvérsias da OMC pela incompatibilidade do IEEPA com os acordos multilaterais de comércio, visto que já existem decisões referentes à incompatibilidade das Seções 232 e 301. 

Por fim, com relação aos efeitos práticos das tarifas e possíveis alterações de fluxos comerciais, a China é o país mais afetado até o momento pelas tarifas impostas pelos EUA. Assim, os efeitos das tarifas e retaliações se concentram primordialmente na destruição do comércio entre os dois países. Considerando que tanto EUA quanto China são as maiores economias mundiais, esse fato indica que pode haver um grande desvio das exportações excedentes desses países para outros, mas também pode haver espaço para criação de comércio a partir da diversificação de origens por estes países. 

Reação de outros parceiros comerciais

Além da China, apenas Canadá (Canadá 2025) e União Europeia (European Commission 2025) anunciaram contramedidas em resposta às tarifas impostas pela administração Trump 2.0, sendo que a União Europeia anunciou a suspensão destas devido à pausa de 90 dias para aplicação das tarifas recíprocas pelos EUA. Com base no histórico da administração Trump 1.0, as mesmas três estratégias – não excludentes – são verificadas no caso da China: (i) aplicação de contramedidas; (ii) esforços em negociações bilaterais com os EUA para um acordo mitigando os efeitos das tarifas; e (iii) recorrência ao mecanismo de solução de controvérsias da OMC. 

Com relação à primeira estratégia, apesar de algumas economias terem anunciado a aplicação de contramedidas, nenhuma delas se aproxima dos patamares das retaliações chinesas. A adoção de contramedidas mais amenas também pode ser explicada pelos níveis de poder de barganha, de independência comercial e redundância nas cadeias produtivas de cada país. 

Dessa forma, as negociações bilaterais se mostram como uma alternativa mais palpável para os outros parceiros comerciais dos EUA. O histórico indica que, quando a administração anuncia a suspensão temporária da aplicação das tarifárias, existe um espaço para os países afetados buscarem negociações bilaterais com os EUA. Essa situação é ilustrada pela suspensão das tarifas da Seção 232 sobre aço e alumínio durante a primeira administração Trump, que resultou na negociação de exceções para uma série de países. Outro exemplo foi a suspensão das tarifas anunciadas sob o IEEPA contra o México, que rapidamente resultaram na negociação do acordo celebrado sobre imigração na fronteira. 

Assim, se por um lado as tarifas têm sido utilizadas como ferramenta de política comercial, para proteção do mercado dos EUA – embora os efeitos líquidos dessa proteção sobre o bem-estar da economia americana sejam objeto de debate –, elas também têm sido utilizadas como alavanca para negociações. Ou seja, durante o período de suspensão de aplicação das tarifas recíprocas, é provável que os EUA busquem acordos com os parceiros comerciais afetados, usando o acesso ao seu mercado como “moeda de troca” nas negociações. 

Exemplos dessas tentativas são ilustradas pelo anúncio dos termos gerais do US-UK Economic Prosperity Deal, em 8 de maio de 2025 (United States 2025p), e o recente anúncio de um acordo com o Vietnã (Xiao 2025), além de outras negociações que provavelmente estão em curso. Se, por um lado, os efeitos dessas negociações resolvem alguns “irritantes” comerciais, nas palavras de Inu Manak, os benefícios para os envolvidos nos acordos não são 100% claros (Manak 2025). No caso do acordo com o Reino Unido, os termos são bastante genéricos e reservam os temas mais relevantes para negociações futuras, enquanto o acordo com o Vietnã foi entendido como assimétrico (Manak 2025), ilustrando as dificuldades envolvendo o desequilíbrio de poder, e reservando os temas efetivamente relevantes para conversas futuras. 

Finalmente, diversos países recorreram ao mecanismo de solução de controvérsias da OMC para questionar as tarifas aplicadas pela administração Trump 1.0, em especial referente às aplicadas sobre aço e alumínio. Turquia (WTO 2023c), Noruega (WTO 2022b) e Suíça (WTO 2022c) levaram a disputa adiante, resultando na emissão de decisão por painel da OMC, que seguiu as mesmas linhas e conclusões da disputa da China anteriormente mencionada. Ainda, a Coreia do Sul também levou uma disputa referente à aplicação de medidas de salvaguardas contra as importações de máquinas de lavar (WTO 2022d), na qual o painel entendeu que a investigação conduzida pelos EUA estava em desconformidade com os compromissos assumidos junto à OMC. 

Apesar de algumas dessas decisões terem igualmente sido apeladas no vácuo, nota-se que os países envolvidos em uma série de disputas chegaram a acordos que colocaram fim às disputas sem a necessidade de julgamento pelo Órgão de Apelação^[10], ou sem a necessidade de deixá-las no limbo^[11]. Isso ilustra que, para outros países que não a China, o mecanismo de solução de controvérsias da OMC pode ser usado como um incentivo para as negociações.

Com relação às medidas do governo atual, o Canadá apresentou três pedidos de consultas junto ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, sendo um relacionado às medidas adotadas sob o IEEPA referentes ao tráfico de drogas^[12]; outro às tarifas adicionais sobre aço e alumínio adotadas sob a Seção 232^[13]; e um referente às tarifas adicionais sobre as importações de automóveis e autopeças sob a Seção 232^[14]. A União Europeia apresentou pedido para se unir às consultas na disputa referente a aço e alumínio. Apesar de ainda se encontrarem em estado incipiente, é possível que a existência dessas disputas sirva também para reforçar as negociações bilaterais com o governo estadunidense.

Reação do Brasil 

Durante o primeiro mandato do atual presidente americano, o governo brasileiro investiu em negociações bilaterais com a administração Trump 1.0, tendo conseguido negociar exceções à tarifa adicional aplicada sobre as importações de aço, sendo relativamente “poupado” em comparação com outros parceiros comerciais dos EUA.

A postura da administração Trump 2.0 em relação ao Brasil mudou substancialmente após o envio da carta ao presidente Lula em 9 de julho. Além do risco iminente da imposição de tarifas adicionais de 50%, com base em fundamentos jurídicos e econômicos que ainda são muito vagos, o início da investigação sob a Seção 301 envolvendo uma práticas e políticas do governo brasileiro revelam que o Brasil dificilmente passará “ileso” novamente. 

A resposta do governo brasileiro à carta de 9 de julho veio na forma de uma carta assinada pelo vice-presidente e ministro do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) Geraldo Alckmin, e pelo ministro das Relações Exteriores, Mauro Vieira, manifestando indignação e solicitando a identificação de preocupações específicas do governo norte-americano (MDIC 2025). O presidente Lula também se pronunciou, indicando que, caso a ameaça venha a se concretizar, o Brasil poderá reagir com tarifas contra os produtos americanos (The Guardian 2025). Após o início da investigação sob a Seção 301 e da carta ao ex-presidente Jair Bolsonaro, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva se pronunciou novamente, indicando a postura negociadora do governo brasileiro, mas reiterando que não se tornaria “refém dos EUA” (Pina & Alvim 2025).

Em termos jurídicos, em abril de 2025 entrou em vigor a Lei nº 15.122, conhecida popularmente como “Lei de Reciprocidade”, que autoriza o Poder Executivo a suspender concessões comerciais, investimentos e obrigações relativas à propriedade intelectual em reação a medidas unilaterais adotadas por terceiros países ou blocos econômicos. Em 15 de julho de 2025, foi publicado o Decreto nº 12.551 que regulamenta a Lei de Reciprocidade, criando o Comitê Interministerial de Negociação e Contramedidas Econômicas e Comerciais, responsável por decidir sobre a aplicação de contramedidas e acompanhar as respectivas negociações. Ou seja, existem fundamentos legais no ordenamento jurídico brasileiro para uma eventual retaliação às tarifas estadunidenses, bem como um órgão responsável pela sua implementação. Apesar disso, tanto a Lei quanto o Decreto enfatizam a importância dos esforços diplomáticos que devem acompanhar eventual decisão de aplicar contramedidas.

Destaca-se que a lei também contempla medidas ambientais unilaterais, sinalizando sua possível aplicação contra normas da União Europeia que afetem exportações brasileiras. A abrangência da lei parece endossar o diagnóstico de Thorstensen e do Prado (2025) sobre a ascensão de uma “rivalidade protecionista” no comércio global, marcando uma mudança de postura brasileira em relação ao seu tradicional posicionamento de não retaliação. Apesar de o Brasil ainda não ter adotado nenhuma medida com base na nova lei, é interessante notar a possibilidade de adoção de medidas retaliatórias unilaterais pelo poder executivo.

Em termos práticos, os efeitos das medidas dos EUA sobre o comércio internacional também geraram repercussões internas. Conforme modelo teórico apresentado anteriormente, a aplicação das tarifas do governo Trump 2.0 podem ter dois efeitos principais sobre o Brasil: (i) a criação de comércio para o Brasil nos EUA e na China, a partir do qual o Brasil poderia buscar ocupar espaços deixados nesses mercados decorrentes das tarifas adicionais e retaliatórias que destruíram comércio entre as duas maiores economias mundiais; e (ii) o desvio de comércio, a partir do qual as tarifas adicionais e retaliatórias causariam um redirecionamento das exportações excedentes dos EUA e da China para o mercado brasileiro.

Nesse contexto, as movimentações observadas no âmbito dos procedimentos de alterações tarifárias são sintomáticas da política tarifária estadunidense. A reativação da chamada “lista DCC” (Calliari & Cruz 2024), autorizada pelo Mercosul com base nas Decisões CMC nº 27/15 e 90/21, ilustra como a imposição de barreiras tarifárias em outros países afetaram as práticas brasileiras. O mecanismo permite a adoção de ajustes tarifários em até 100 posições tarifárias, com base em desequilíbrios comerciais conjunturais decorrentes da situação econômica internacional.

A lista DCC é estratégica por permitir ajustes temporários, direcionados a setores específicos, mediante demonstração de impactos concretos sobre o fluxo de comércio. No atual contexto de incerteza global e reorientação de cadeias produtivas, trata-se de uma ferramenta importante para mitigar riscos e proteger segmentos vulneráveis da economia brasileira.

Além disso, o Brasil conta com outros mecanismos de alteração tarifária ordinária, que permitem ao Executivo, mediante justificativa técnica, aumentar ou reduzir tarifas de importação para atender a necessidades específicas, como combate a surtos inflacionários ou estímulo à competitividade.

Ainda, nos casos em que haja dano efetivo à indústria doméstica, as tradicionais medidas de defesa comercial, como salvaguardas, antidumping e medidas compensatórias, permanecem disponíveis. Embora esses instrumentos demandem um processo mais complexo e demorado, seu efeito tende a ser mais duradouro que medidas tarifárias emergenciais.

Por fim, caso se entenda que as tarifas impostas pelos EUA violam compromissos assumidos no âmbito da OMC, o Brasil pode recorrer ao mecanismo de solução de controvérsias, a exemplo do que já foi feito por outros países. Apesar da atual paralisia do Órgão de Apelação da OMC, o sistema segue sendo útil para explicitar eventuais violações às normas internacionais e estimular negociações bilaterais de soluções mutuamente aceitáveis para colocar fim a contenciosos.

CONCLUSÃO

O novo ciclo tarifário iniciado com a administração Trump 2.0 representa não apenas uma continuidade, mas um aprofundamento da política comercial implementada em seu primeiro mandato. Embora os fundamentos jurídicos permaneçam essencialmente os mesmos – Seções 232 e 301, além do IEEPA – o alcance, a frequência e a intensidade das medidas adotadas ampliaram-se de forma expressiva.

A imposição de tarifas adicionais sobre uma gama diversificada de produtos e países, com motivações que combinam alegações de segurança nacional, políticas industriais e retaliações econômicas, evidencia a consolidação de um novo paradigma na política comercial dos EUA. A instrumentalização das tarifas como mecanismo de barganha, mais do que como medida de proteção estrutural, tornou-se um elemento importante da estratégia negociadora estadunidense.

As reações internacionais variam entre contramedidas tarifárias, busca de espaços para negociações bilaterais, disputas na OMC e iniciativas normativas nacionais voltadas à construção de respostas mais ágeis – como se verifica no caso do Brasil com a promulgação da Lei nº 15.122/2025 e o Decreto que a regulamenta. 

Em termos econômicos, os efeitos das tarifas sobre os fluxos comerciais têm sido múltiplos: destruição de comércio bilateral, redirecionamento de exportações e oportunidades de inserção para terceiros países. No caso brasileiro, há espaço para atuação estratégica, seja por meio de negociações bilaterais, seja pela mobilização de instrumentos legais já disponíveis.

O atual contexto tarifário, portanto, não apenas desafia as normas do sistema multilateral de comércio, mas também altera a prática até então estabelecida dos países em relação à adoção de medidas unilaterais, como forma de adaptação a um cenário global cada vez mais volátil, fragmentado e disputado.

Notas

[1] Ver, por exemplo, a entrevista do economista Chad P. Bown (2025a), pesquisador do Peterson Institute for International Economics (PIIE).

[2]  Mais detalhes sobre as diferentes “eras” da globalização estão disponíveis em Stanley (2023).

[3] Ver, por exemplo, De Bolle (2019).

[4] Este artigo utilizou o dia 17 de julho de 2025 como data de corte.

[5] Relatório do Painel United States – Steel and Aluminium Products (China), WT/DS544/R, distribuído em 9 dez. 2022. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds544_e.htm.

[6] Com exceção aos recursos energéticos do Canadá, que ficaram sujeitos a uma tarifa de 10%, ao invés de 25% (Bown & Kolb 2025).

[7] Uma análise mais detalhada dessas tarifas recíprocas está disponível em Thorstensen & do Prado (2025).

[8] Tradução livre do termo oficial “Court of Appeals for the Federal Circuit”.

[9] Por exemplo, referente a minerais críticos, ver United States (2025c). Ver também DeFrancesco (2025).

[10] Por exemplo: 

Solução mutuamente acordada, U.S. — Steel and Aluminium Products (Mexico), WT/DS551, notificada em 28 maio 2019. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds551_e.ht;m. 

Solução mutuamente acordada, U.S. — Steel and Aluminium Products (Canada), WT/DS550, notificada em 23 maio 2019. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds550_e.htm. 

Solução mutuamente acordada, U.S. — Steel and Aluminium Products (Mexico), WT/DS551, notificada em 13 jul. 2023. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds551_e.htm.

[11] Relatório do Painel, U.S. — Safeguard Measure on Washers, WT/DS546/R, supra, Nota 70.

[12] Pedido de Consultas, U.S. — Additional Duties (Canada), WT/DS634/1, apresentado em 4 mar. 2025. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds634_e.htm.

[13] Pedido de Consultas, U.S. — Steel and Aluminium Articles (Canada), WT/DS635/1, apresentado em 12 mar. 2025. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds635_e.htm.

[14] Pedido de Consultas, U.S. — Additional Duties on Autos and Auto Parts (Canada), WT/DS637/1, apresentado em 3 abr. 2025. https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds637_e.htm.

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Recebido: 13 de maio de 2025

Aceito para publicação: 11 de julho de 2025

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