A Política Externa Brasileira dos Anos 1920

Tupy, or not tupy: that is the question.

Oswald de Andrade

Introdução

O modernismo brasileiro é um movimento que representou uma mudança profunda nas artes brasileiras na virada do século XIX para o XX. Olhando para as vanguardas europeias, grupos de artistas se articularam para pensar alternativas ao tradicionalismo que incidia sobre a produção artística brasileira. Dos diferentes manifestos que surgiram na época, talvez o mais influente seja o manifesto antropófago que buscava incorporar inspirações europeias na produção artística nacional. É desse manifesto, escrito por Oswald de Andrade, que vem a epígrafe deste texto. Esse manifesto diz muito sobre o que ele esperava para a arte brasileira, mas, olhando em retrospecto, também representa como a política externa brasileira (PEB) da década de 1920 estava sendo conduzida: ressignificando alianças e prioridades em um mundo em transição. O modernismo nas artes e a PEB revelam faces de uma mesma elite propondo novos olhares para o mundo e para o Brasil. Nas artes, o legado é inegável e incensado. Na PEB, só recentemente passou a ser recuperado.

Ao longo das próximas páginas construo o argumento que o intuito principal da diplomacia brasileira nesses anos era utilizar o pertencimento ao hemisfério americano como forma de melhor aproveitar as negociações europeias. A principal referência nesse estudo é Eugênio Vargas Garcia, diplomata brasileiro que escreveu o livro “Entre América e Europa: a Política Externa Brasileira na Década de 1920” (2006). A partir da recuperação desse período pouco estudado na PEB, entende-se que a atuação diplomática brasileira no período foi propositiva e inovadora, aproveitando os vínculos com os EUA para potencializar seus pleitos junto à Europa. Contudo, a falta de êxito nos projetos mais estratégicos e a escrita de obras seminais para o campo da PEB nas décadas de 1950 e 1960 fortemente pautadas pela disputa política da época contaminou o estudo do período limitando sua compreensão.

Cabe ressaltar que a consideração da década de 1920 feita aqui é similar àquela utilizada por Vargas Garcia (2004, 2006), para quem o recorte temporal é ditado mais pelo encadeamento de eventos do que pelo rigor cronológico. Dessa forma, o texto analisa o período entre 1917, quando acontece o torpedeamento de navios brasileiros, e acaba em 1930, com a ascensão de Vargas. A política externa da década de 1920 ocupa um dos espaços mais ingratos da política externa brasileira. Se, por um lado, sucede a chancelaria do Barão do Rio Branco, tido como o patrono da diplomacia moderna brasileira, por outro antecede as vitórias da política externa da década de 1930 levadas a cabo, por Afrânio de Melo Franco, Macedo Soares e Oswaldo Aranha. A definição das fronteiras nacionais de forma pacífica e a habilidade de navegar com sucesso a polarização entre a Alemanha nazista e o governo dos EUA foram vitórias incontestes que representaram concorrência desigual com a década de 1920.

A década de vinte é o quarto momento na política externa republicana. A chancelaria de José Maria Paranhos Júnior (1902 em 1912) é um marco para a estruturação do Itamaraty (Cheibub 1984; Cervo & Bueno 2008; Pinheiro 2004), sucedendo o período inicial da República caracterizado por diplomacia errática e grande instabilidade entre os Ministros de Estado. O início da I Guerra Mundial em 1914, quase que concomitante ao fim do período Rio Branco à frente do Ministério, é o terceiro momento marcante da política externa republicana. O engajamento do Brasil qem uma guerra de grandes proporções, o que não ocorria desde 1870, na Guerra do Paraguai, com o envio de tropas para a Europa foi um marco que construiu os condicionantes em termos de política interna e política externa para a atuação brasileira na política internacional nos anos 1920.

Hélio Jaguaribe e José Honório Rodrigues: avaliando a PEB da década de 1920 pela PEB da década de 1960

Tanto Hélio Jaguaribe quanto José Honório Rodrigues são intelectuais brasileiros que participaram ativamente do debate político da década de 1960. Ambos colaboraram com as discussões sobre a inserção brasileira no debate mais candente dos anos 1960: o espaço ocupado pelo Brasil na Guerra Fria. Esses autores, que tiveram um papel precursor em um campo de estudos que daria seus primeiros passos em direção à institucionalização na década de 1970, trouxeram para o centro da discussão sobre a PEB o espaço ocupado pelos EUA. Nesse sentido, fica evidente que não havia uma preocupação em recuperar o período entre a chancelaria de Rio Branco e a presidência de Vargas para a construção de uma análise arrazoada. O intuito de ambos os textos era exaltar a política externa nos anos 1960 e o período da década de 1920, pela sua falta de grandes êxitos, era o período ideal para servir de contraponto. 

Hélio Jaguaribe, um dos fundadores do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, publicou em 1958 “O Nacionalismo na atualidade brasileira”, obra importante para contextualizar o que alguns autores como Pinheiro (2004) e Cervo e Bueno (2008) apontam como transição entre uma PEB americanista e um novo paradigma na atuação internacional do Brasil, o globalismo. O entendimento de Jaguaribe é que após a 2ª Guerra Mundial a dimensão do desenvolvimento nacional entrou no léxico da diplomacia brasileira e isso teria aberto o horizonte da PEB para alternativas à aliança com os EUA. 

Está claro que o interesse maior do autor é uma interpretação do seu contexto e, na tentativa de fazer uma retrospectiva da história da PEB, a sistematiza em três intervalos: da chegada dos portugueses ao Brasil ao final da chancelaria do Barão do Rio Branco; o intervalo entre este e o final da 2ª Guerra - que ele caracteriza como a busca por se valorizar frente a Europa (Jaguaribe 2013, 290) e o período que se seguiu à Guerra. Os dois pontos de referência sendo Rio Branco e Vargas. 

Jaguaribe reconhece que existe uma tensão na PEB:

“(…) Persiste o Brasil [da década de 1920], todavia, não sem alguma dose de ingênua malícia, considerando suas relações com os Estados Unidos como relações paritárias, de interesse bilateral, reguladas pela solidariedade pan-americana. O europeísmo cultural da classe dirigente brasileira mantém, nesse período, um sofisticado desprezo pela incultura e pelo primarismo norte-americanos, contemplando a cultura norte-americana com os olhos dos humanistas da Sorbonne e alimentando a ilusão de que as elites brasileiras, embora reduzidas, dispunham de formação intelectual muito superior à das norte-americanas.” (Jaguaribe 2013, 294)

A construção da política externa tinha importante lastro na dimensão cultural, marcada pela identificação intelectual da elite brasileira com as elites europeias. Contudo, a dimensão comercial que aproximou o Brasil dos EUA a partir do final do século XIX não era indiferente à PEB. Nesse sentido, Jaguaribe aponta para a tensão entre essas duas forças presentes na política externa. A questão é que os atores da PEB da década de 1920 também estavam cientes dessa tensão e buscaram, por diversas vezes, se aproveitar da proximidade com os EUA para favorecer suas pautas com a Europa. Assim, a visão de que a diplomacia brasileira era “conduzida a uma atitude essencialmente ornamental e aristocrática” (opus cit, 290) constrói uma crítica apoiada menos na análise dos acontecimentos do período, tema que será abordado na seção posterior, e mais na falta de êxito, e consequentemente de visibilidade, das iniciativas. Ainda que não seja possível ignorar que, de fato, a dimensão aristocrática era uma face importante da PEB de então (Cheibub 1984).

José Honório Rodrigues é autor de outro livro importante na construção da ideia de que a PEB da década de 1920 era politicamente apática e preponderantemente bacharelesca. Ele reconhece a continuidade na política externa entre o Império e a República, mas denuncia a opção americanista que haveria sido feita a partir de um republicanismo na PEB que não está respaldado em uma mudança na elite política do país (Carvalho 1987; Alonso 2002).

O julgamento de Rodrigues sobre a opção político-diplomática pelos EUA decorre de um telegrama enviado pelo chanceler Lauro Müller para Domício da Gama, embaixador brasileiro em Washington, no dia 23 de fevereiro de 1912. Nessa correspondência, o chanceler brasileiro demandava que o representante brasileiro consultasse a Secretaria de Estado estadunidense para saber qual medida deveria adotar o Brasil ante uma revolta deflagrada no Paraguai. Domício da Gama, respondeu recusando-se e defendendo a ideia de que o país deveria desempenhar uma política externa própria (Rodrigues 1966; Barreto 2001).

Com base exclusivamente nessa troca de correspondências, Rodrigues caracteriza a política externa brasileira, sem considerar que é possível levantar a hipótese de essa correspondência ser uma consequência da sucessão na chancelaria centralizada na figura de Rio Branco (Cheibub 1986) após sua morte. Paranhos morreu no dia 10 de fevereiro e Lauro Müller assumiu dia 14, para, no dia 23, mandar o fatídico telegrama.

Para além do bacharelismo - contraponto a uma visão política, Rodrigues também fala de uma inação da diplomacia brasileira “de 1913 a 1955” (Rodrigues 1966). Uma leitura que, as próximas seções do texto mostram, ainda mais difícil de sustentar dado o volume de propostas - a maior parte das quais fracassadas - avançadas pelo governo brasileiro. Nesse sentido, o argumento de Érika Uhiara (2014) sobre o presentismo que Rodrigues desenvolve a partir dos anos 1960 indica que o tom combativo do autor pode dizer menos sobre a PEB dos anos 1920 e mais sobre o papel dos EUA na política externa brasileira no início do governo militar de 1964, momento que entrou para a historiografia como “passo fora da cadência” de um alinhamento excessivo do Brasil com os EUA. Argumento que cabe também para Hélio Jaguaribe.

A construção da centralidade da Política Externa Independente na visão sobre os anos 1920 está explícito na forma como Rodrigues inicia sua apresentação da Política Externa Própria e Independente:

A Segunda Guerra Mundial despertou na consciência nacional a ideia de subdesenvolvimento. Mas a política externa, sofrendo embora o tratamento secundário a que se acostuma na linha de paralelismo total iniciada por Lauro Müller e reafirmada por Nilo Peçanha, persistia em acompanhar a política americana.  (Rodrigues 1966, 66-67)

Resta ver o que foi a PEB brasileira na década de 1920, um engajamento que, curiosamente, nenhum dos dois autores faz.

Os Eventos de Maior Relevância na Política Externa da Década de 1920

O período entre a morte de Rio Branco e o governo Vargas (compreendendo os governos de Wenceslau Braz (1914-1918), Epitácio Pessoa (1918-1922), Arthur Bernardes (1922-1926) e Washington Luís (1926-1930)), coincide com o período no qual a política internacional estava marcada pela Primeira Guerra Mundial e suas consequências (Barreto 2001). A Europa é central na agenda externa brasileira no período, senão por outro motivo, ao menos por ser o locus no qual a diplomacia brasileira concentra suas atenções (com participação na Guerra, do Conselho da Liga das Nações e as articulações sobre o pacto Briand-Kellog).

Participação brasileira na Primeira Guerra Mundial

O início dos conflitos na Europa ocorreu em 1914, mas o Brasil manteve sua neutralidade até 1917. Apenas com o afundamento de 4 navios em decorrência da guerra irrestrita no mar declarada pelo governo de Berlim (Barreto 2001) que o país passa a ter motivo para se engajar no conflito.

A declaração de Guerra, durante a chancelaria de Nilo Peçanha, é precedida de intensa correspondência com o governo de Washington, como apontado por Fernando Barreto (2001, p.49). Contudo, ainda na chancelaria de Lauro Müller, que o antecedera, o relatório do Itamaraty sobre o reconhecimento do governo provisório de Alexandre Kerensky na Rússia após a queda do czar dá indícios de uma motivação pragmática para uma participação na guerra:

Recentemente, operou-se na Rússia uma revolução popular, de que resultou a abdicação do Czar e a queda da dynastia Romanoff (…). Tendo sido esse Governo de facto reconhecido immediatamente pelas potencias da Entente – Grã-Bretanha, França e Itália – e, logo depois, pelo Japão, Estados Unidos da América e China, o governo brasileiro não teve dúvida em também reconhecê-lo; o que se deu em data de 9 de abril último (Barreto 2001, 44 – respeitando a ortografia utilizada pelo autor)

A justificativa oficial do Itamaraty explicava o ato como decorrência do governo ter apoio popular, mas havia uma dimensão de diplomacia de prestígio: incluir-se no rol das grandes potências por meio do reconhecimento do novo governo russo. Da mesma forma, se a entrada dos Estados Unidos no conflito é a entrada da última entre as grandes potências do mundo em um conflito que a princípio era europeu, essa alteração incide diretamente sobre a inércia da diplomacia brasileira. Principalmente considerando a existência de interesses brasileiros que seriam negociados na conferência de paz: o crédito que o Brasil tinha em bancos alemães e os navios do reich sob arrestados em portos brasileiros.

A Conferência de Paz de Paris, 1919

O afundamento de navios brasileiros em decorrência da desobediência ao bloqueio naval estabelecido por Berlim, e não reconhecido pelo Rio de Janeiro, resultará no envolvimento do Brasil na Primeira Guerra Mundial, em 1917. A participação do país no esforço de guerra foi a maior da América Latina e envolveu o envio de oficiais aviadores que serviram com a Royal Air Force, o envio de um hospital de campanha utilizado em Paris e o envio de um contingente de soldados (ainda que não tenham engajado em combate dada a infecção de gripe espanhola que matou grande número dos militares enviados (Garcia 2006). Esse esforço possibilitou que o Brasil tivesse representação na Conferência de Paz de Paris, de 1919.

O tema inicial que chamou a atenção da chancelaria brasileira era conseguir uma representação grande (três delegados) para demonstrar o prestígio do país. A representação brasileira acabou equivalente à da Sérvia, onde teve início o conflito, e a da Bélgica, outro importante teatro de guerra. Essa representatividade deveu-se à utilização pragmática da relação com os EUA, especificamente a insistência de Woodrow Wilson (Garcia 2000; 2006). Cabe notar que a delegação era presidida por Epitácio Pessoa, que seria, ainda durante a conferência, eleito presidente do país, e contava com a participação de Pandiá Calógeras, que assumiria o Ministério da Guerra no governo Pessoa, e Raul Fernandes, convidado a participar na constituição da Corte Permanente de Justiça Internacional.

Essa delegação conseguiu duas vitórias substantivas durante a conferência. Na visão de Eugênio Garcia (2006) a aliança com Washington foi essencial para esses êxitos. O reconhecimento da dívida oriunda do café comprado de São Paulo pelo governo alemão no início do conflito, é a primeira vitória. A carga estava estocada em portos europeus, mas o pagamento fora embargado pelo governo do Reich. O reconhecimento desse montante como direito efetivo, não como dívida de guerra definia-o como obrigação alemã independentemente do resultado das negociações do acordo de paz.

O segundo pleito substancial brasileiro nas negociações era sobre a destinação dos navios alemães apreendidos em portos dos países que se opuseram à tríplice Aliança. França e Reino Unido foram os países que perderam maior tonelagem de navios para afundamentos da Marinha alemã e demandavam que os navios apreendidos pelos aliados fossem distribuídos de forma a compensar essas perdas. EUA e Brasil, por outro lado, tinham apreendido número muito maior de navios do que o que havia sido perdido para as ações alemãs. A posição brasileira era ainda mais difícil porque parte dos navios apreendidos já estavam arrendado para a França. A vitória da tese dos EUA e Brasil quanto aos navios resultou em um aumento de aproximadamente 50% do volume de carga capaz de ser transportado pela marinha mercante brasileira. Além do apoio de Washington, houve uma postura rígida da delegação brasileira que ameaçou não firmar o tratado caso a resolução do tema fosse desfavorável ao Brasil. Postura que não condiz com a leitura de Jaguaribe sobre decadência no período.

Em análise sobre a identidade brasileira, Frederico Merke afirma que a construção da identidade americanista do Brasil deu-se a partir da divulgação do Manifesto Republicano, de 1870, documento que ressaltava a importância de uma República para consolidar o pertencimento do país ao continente. O manifesto, afirmava que “somos americanos” com a ideia de que, para fazer valer essa identidade, teríamos que mudar a forma de governo (Merke 2008).

O curioso é que existe certa ambiguidade quanto a esse americanismo no princípio da República. Apesar da importância conferida ao republicanismo americano, não é possível afirmar que tenha havido uma alteração substantiva na elite política brasileira com a troca de regime (Alonso 2002; Carvalho 1987). Com isso, a ideia de uma ruptura em termos ideológicos nos rumos da política externa tem pouco lastro nas condições materiais de implementação da PEB. A melhor representação dessa elite são aqueles que Angela Alonso (2002) chama de “geração de 1870”: eminentes figuras do princípio da República que são fruto da elite imperial.

Merke (2009) resgata Euclides da Cunha interpretando a forma como o Brasil lidou com Canudos e Contestados para representar como a elite brasileira lidava com a alteridade de contextos que não se enquadravam nos padrões de vida identificados como modernos e civilizados pela Europa. A importância da visão europeia sobre modernidade e civilidade estava representado também no contexto urbano, com a reforma realizada no Rio de Janeiro e as tensões que resultaram com populações marginalizadas (Cheibub 1984; Carvalho 2019) 

As tensões nos conflitos civis e urbanos não configuram política externa, mas oferecem um contexto sobre onde residiam os parâmetros e referências almejados pela elite nacional de então. Europeísmo ressaltado como aspecto importante da nossa identidade civilizatória, como ideal de civilização, que permeou o período imperial em contraposição às Repúblicas circunvizinhas, sempre encaradas como instáveis e politicamente imaturas.

A década de 20 representa uma conjuntura na qual a PEB não é propositora de agendas internacionais ou domésticas, como foi com Rio Branco e como seria com Vargas. Foi uma política externa que teve que navegar um contexto imposto ao país. E nesse contexto teve vitórias, como no caso da conferência de Paris, mas sofreu reveses também, como no pleito pelo assento permanente no Conselho da Liga.

O Pleito do Assento Permanente no Conselho da Liga

É interessante notar como a consolidação do pragmatismo na política externa conforme os grandes momentos da década de 20 são enfrentados. Assim, se na entrada da Guerra o Brasil usou os laços identitários com os EUA e uma aliança hemisférica como justificativa, na conferência de Paris soube articular essas relações a fim de ter conquistas materiais tangíveis. Esse crescendo levou a diplomacia brasileira a, na década de 1920, encampar busca pelo assento permanente no Conselho da Liga representou o esforço de uma conquista política de longo prazo do esforço de guerra. Uma agenda que implicava reafirmar os laços com as potências europeias. Esse não foi um tema secundário no debate diplomático brasileiro. A Liga das Nações era uma maneira de perpetuação da antiga política europeia. Política na qual o Brasil buscou participar, a despeito de ser um país americano.

A partir do momento em que o Brasil participa das negociações de Paris já se sabia que o país participaria da Liga, prevista nos 14 Pontos de Wilson, o que não se antecipou foi a campanha pelo assento permanente.

A ideia de que o Brasil deveria conquistar esse espaço foi fortalecida durante o mandato de Artur Bernardes (Garcia 2006). O presidente acreditava que o Brasil era o representante natural da América neste Conselho uma vez que os EUA não participariam. Dessa forma, o presidente teria cunhado o mote dessa campanha: “Vencer ou não perder.” A ideia era de que o Brasil não precisava da Liga, que a utilizava como forma de conseguir mais prestígio entre europeus, de forma que não arriscava nenhum objetivo com esse projeto.

Na verdade, essa estratégia provou-se equivocada. A tentativa de fazer-se representante dos países americanos não encontrou eco entre os seus vizinhos, da mesma forma que não encontrou apoio entre os europeus. Ao final dela, o Brasil achou-se isolado dos seus principais parceiros, e fracassado na política de prestígio elaborada como forma de conseguir a legitimação do governo de Artur Bernardes, que governara durante boa parte do seu mandato um país em estado de sítio (Garcia 2000).

A desgastada relação com os vizinhos da América Latina não decorria apenas do pleito do Brasil como membro permanente do Conselho. Elas incluíam-se em um espectro mais amplo que envolvia a ideia do Brasil querendo provar-se hegemônico entre os seus vizinhos. Ao argumento clássico do tamanho do território e da população, que foram utilizados para tentar legitimar esse pleito, somaram-se os desdobramentos da Conferência Pan-Americana de Santiago, de 1923, sobre desarmamento (Garcia 2003) na qual o Brasil não concordou com um processo de desarmamento, uma postura que ressoou de forma negativa na região.

Some-se a esses fatores o penúltimo argumento brasileiro na tentativa de um assento permanente na Liga: uma aliança com a Espanha. Os dois países seriam, representantes dos latino-americanos: o Brasil pela sua cultura lusitana e a Espanha como representante das suas ex-colônias (Garcia 2000). Essa proposta, de 1923, também não teve boa repercussão na América Latina e confirmou um distanciamento dos demais países da região.

A busca pelo assento continuou na retórica brasileira, dessa vez com a tentativa de reestruturar a aliança com a Espanha. Os novos termos propostos pelo Brasil em 1924 eram: o Brasil representaria interinamente os EUA e a Espanha cumpriria o mesmo papel, para a Alemanha. Dessa forma, os titulares de direito dos assentos seriam respeitados, o Conselho não ficaria com representações excessivas (temor dos ingleses), e tão logo a representatividade na organização fosse normalizada o Brasil e a Espanha sairiam do Conselho.

Essa argumentação não convenceu nem a Espanha que se recusou a endossar a formulação brasileira. Para eles não era aceitável que o país assumisse em caráter interino a participação no órgão.

A inclusão da Alemanha no Conselho - em 1926, após o tratado de Locarno - e a demanda deste país de que nenhum outro fosse adicionado ao órgão – proposta apoiada por França e Inglaterra – geraram repúdio na Espanha e no Brasil. A Espanha retirou-se da Liga e o Brasil primeiro vetou a entrada da Alemanha, para, em seguida, retirar-se da organização, abrindo espaço para a incorporação do país europeu.

O Brasil assumia, portanto, os ônus de atuação arriscada em busca de seus objetivos. Com isso, já havia conseguido isolar-se tanto dos países do seu entorno quanto daqueles que representavam a ideia de civilização que mimetizava. A última grande aposta diplomática brasileira foi a recusa em aderir ao Pacto de Briand-Kellogg, de 1928.

O Pacto de Briand-Kellogg

A postura brasileira frente ao Pacto de Briand-Kellog sintetiza o argumento, elaborado a partir da leitura de Eugênio Vargas Garcia (2004; 2006) de que a aliança construída com os EUA ao longo da década de 1920 foi pragmaticamente conduzida de forma a favorecer o projeto de inserção brasileira no contexto de política internacional europeu.

O governo brasileiro, já na presidência de Washington Luís e na chancelaria de Otávio Mangabeira, soube que EUA e França negociaram um tratado de condenação à guerra e ficou surpreso por não haver sido convidado para participar de sua elaboração e ser membro originário. A resposta estadunidense deu-se com a explicação de que o país não fora chamado porque era um acordo de paz e amizade entre dois países, que aumentou o escopo, com a inclusão de países signatários do tratado de Locarno por esses terem especial interesse no tema, e pelo escopo majoritariamente europeu que tomara o projeto.

Para o prestígio brasileiro, apesar das justificativas, não era admissível que o país não fosse signatário original desse tratado, ao passo que Tchecoslováquia e Polônia o eram (Garcia 2006). Portanto, em agosto de 1928, quando o Tratado Geral de Renúncia à Guerra foi assinado, o embaixador dos EUA no Brasil convidou o Brasil a assiná-lo e o governo declinou. Oficialmente, a recusa baseava-se na constituição que já previa a recusa à utilização de meios violentos para a solução de conflitos. O real motivo, contudo, foi a percepção pelo país de que seu prestígio fora atingido:

“Mangabeira permaneceria firme em sua posição (de recusa em assinar o tratado). Nas palavras do chanceler brasileiro, ‘demos um testemunho inequívoco de que, embora amigos leais dos Estados Unidos, guardamos inteira a nossa autonomia na política externa’. (…) O apoio do Brasil, com sua ‘solidariedade eficiente’ tinha um preço: o estabelecimento de um diálogo de duas mãos, como dois países amigos que se consultam mutuamente nos assuntos de interesse comum. Do contrário, não haveria parceria, mas mero alinhamento.” (Garcia 2006, 472)

Ao fim da década de 1920, portanto, o Brasil, com a sua busca por prestígio e por resistências exteriores às suas propostas, havia logrado um isolamento em todos os círculos diplomáticos que nos interessava: a América Latina, e a Europa em consequência de suas estratégias para ingressar como membro efetivo do Conselho da Liga e dos EUA dada a postura com relação ao Pacto de Briand-Kellog.

A Revolução de 1930 e a emergência de novos projetos políticos serão as condições de possibilidade para a construção de novas pautas na política externa brasileira. Contudo, o que argumento é que a mudança é menos em termos de conteúdo e de postura frente as grandes potências do que é apresentado pela literatura de PEB.

Novos Olhares para a Política Externa da Década de 1920

A confrontação de Jaguaribe e Rodrigues com os eventos da PEB da década de 1920 mostra que os estudos de política externa têm uma cronologia bastante própria ao colidir o tempo histórico analisado com aquele em que as análises são realizadas. Se os anos 1950 e 1960 apresentaram textos seminais para a estruturação da disciplina de Relações Internacionais na década de 1970, seus autores privilegiaram muito mais os êxitos que as iniciativas de PEB propriamente. Com isso criaram um passado de alinhamento automático entre Brasil e EUA que servia para a valorização de uma política de autonomia com relação ao bloco Ocidental em um momento em que o regime político se tornava intransigente com a possibilidade de influências comunistas. Com isso, a década de 1920 restou pouco analisada. São os esforços de Eugênio Vargas Garcia de sistematizar os fatos desse período que trazem nova luz ao período e apresentam a sua riqueza de iniciativas.

Vargas Garcia identifica que a PEB da década de 1920 é uma de incerteza sobre um alinhamento com os EUA ou com a Europa, e organiza os interesses identificados como predominantes em cada uma das vertentes a partir dos imaginários europeus e estadunidense. Sobre os primeiros, destacam-se: “Interesses concretos, Sistema de Westfália, Aspiração de grandeza nacional, ingresso no clube das grandes potências” (Garcia 2003, 582). Quanto à segunda lista, vale mencionar “Principismo, primado do direito, solução pacífica dos conflitos internacionais, Igualdade jurídica dos Estados” (Garcia 2003, 582). É possível interpretar que essa é uma tensão que explicita o momento de transição e instabilidade que o período entreguerras representou para o sistema internacional. Dessa forma, a proposta de Eugênio Vargas Garcia (2006) de entender o Brasil cindido entre dois polos distintos, é uma forma de tentar racionalizar os eventos diplomáticos em dois contínuos como se fosse possível ter “interesses concretos” sem lastro em qualquer dimensão de “principismo”. Ou seja, mesmo Vargas Garcia assume uma dicotomia entre duas formas de engajar com a diplomacia nos anos 20. O ponto é que ele enxerga as complexidades do período e as negociações típicas de um espaço político.

Poder-se-ia mesmo extrapolar o argumento e chegar à conclusão de que a busca impertinente pelo assento no Conselho da Liga das Nações seria uma ruptura com o conceito de igualdade jurídica, porquanto conferiria maior representatividade e poder decisório ao Brasil em oposição aos demais países. Aí restando uma manifestação do antagonismo entre bacharelismo e a política na condução da PEB. Nesse sentido, cabe destacar que a igualdade jurídica tem origem atribuída à própria diplomacia brasileira por meio da participação de Rui Barbosa na Conferência de Haia, em 1907 (Bueno 2003). Não se busca afirmar que na década de 1920 o Brasil tornou-se mais radical do que na primeira década do século. Pretende-se tão somente apresentar que em ambos os casos, a atitude brasileira, respeitava aquilo que se interpretava como interesse para o país, a despeito de alianças que se pudesse haver estabelecido com os EUA.

Sob essa perspectiva, retiro do livro de Jaguaribe um parágrafo que resume sua perspectiva sobre o período.

A segunda fase de nossa política exterior abrange o período que medeia entre a I e a II Guerra Mundial. Consolidada a integridade territorial do país e sua posição entre os Estados da América do Sul, o Brasil da República Velha procurou, no plano internacional, valorizar sua civilização aos olhos da Europa. O país trazia, dos últimos decênios do Império e dos primeiros da república, uma posição econômica estável, como supridor de café e demais matérias-primas dos mercados europeus e deles importador de produtos acabados. Ajustados, na América do Sul, os dissídios de fronteira e o equilíbrio de fôrças entre o Brasil e a Argentina, o país não tinha sérios e urgentes interesses a defender na órbita internacional. A estrutura semicolonial do Brasil, naquela época, ainda não lhe proporcionava condições para um significativo desenvolvimento industrial, processando-se o movimento econômico do país sobretudo pela expansão da lavoura cafeeira. Nessas condições, a diplomacia brasileira foi conduzida a uma atitude essencialmente ornamental e aristocrática, que tendia, ao mesmo tempo, a proporcionar às elites dirigentes uma participação nos estilos de vida das classes superiores europeias e a apresentar o país em ângulo favorável, valorizando seus padrões de civilização. Essa atitude ornamental, contrastando com o sentido pragmático e com o dinamismo de nossa política exterior da fase precedente, embora parcialmente justificada pelas condições do país, marcou o início de nossa decadência diplomática, instaurando, no Itamarati, hábitos que o esterilizavam na rotineira prática dos precedentes e que desfiguravam a mentalidade de nossos representantes no exterior, mais preocupados em captar individualmente, a simpatia e a adesão das classes dirigentes estrangeiras do que em assumir a posição brasileira e a defesa dos interesses nacionais. Essa mesma gratuidade de nossa política exterior a desvincularia do processo econômico-social interno, afastando a opinião pública das cogitações internacionais, pelo menos como área da interferência do país, que se habituou à idéia de ser um participante passivo do jogo internacional de poder.” (Jaguaribe 1966, 226-227)

Esse tipo de passagem é o que Garcia indica como as análises que parecem possuir um intuito demeritório, pois trazem muito julgamento de valor sem a devida análise factual. A caracterização de ornamental para a política externa que emerge no país estigmatizado pelo governo oligárquico no momento de transição após a morte do patrono da diplomacia é quase que uma proposta de análise contrafactual.

Em um ponto a análise feita por Jaguaribe encontra respaldo, a ideia de que a política externa do período era desempenhada em bases aristocráticas. Quanto a isso, tanto Eugênio Garcia, quanto Zairo Cheibub dedicam muita atenção pela percepção de que são os paradigmas relacionais das elites brasileiras que norteiam essa dinâmica de representação do Estado. Garcia afirma que é uma característica da lógica oligárquica (Garcia, 2006).

Cheibub, por sua vez, não identifica uma ruptura com a proclamação da República. A permanência do Visconde de Cabo Frio, que ocupou o cargo que antecedeu a atual Secretaria-Geral (o de Diretor-Geral), de 1864 até data próxima de sua morte, em 1907, é sintomática dessa continuidade. Sua análise é capaz de identificar no Itamaraty muitos atributos de uma perenidade nas próprias famílias cujos membros ocuparam postos importantes na burocracia imperial e que, já nos idos dos anos 1980 eram atuantes no ministério. Essa análise é feita, em boa medida, como forma de reafirmar a perspectiva weberiana de homogeneidade na formação das elites que encontra em José Murilo de Carvalho um marco na aplicação desse modelo à realidade brasileira (Carvalho 2007).

De qualquer forma, cabe ressaltar que essa perspectiva de interação entre as elites brasileiras e estrangeiras não foi problemática. Pelo contrário, a notoriedade de Ruy Barbosa e Domício da Gama e a proximidade que havia entre os representantes brasileiros e os estadunidenses foi de ajuda extrema para que os pleitos da diplomacia brasileira fossem atendidos na Conferência de Paris de 1919. Não foi a atuação da “Águia de Haia” que possibilitou essas vitórias, mas o aproveitamento pelos representantes do Brasil desses vínculos, lembrados pelo próprio presidente dos EUA, amigo de Domício da Gama, que se dirige diretamente à delegação brasileira indagando sobre a ausência de Ruy Barbosa entre seus membros (Garcia 2006).

Conclusão

A PEB não é uma invenção republicana. Tanto Jaguaribe (1958) quanto Rodrigues (1966) veem a política externa do século XIX detalhadamente antes de discutir o período republicano. Esse é um elemento importante de ser mencionado porque corrobora a leitura de Cheibub (1984) sobre as continuidades na política externa brasileira. Nesse sentido, o papel do Barão do Rio Branco, como figura fundadora da diplomacia brasileira moderna é passível de ser relativizado e seu incensamento como figura fundadora da PEB (Barreto, 2001) compreendido no contexto da sua condução na definição das fronteiras nacionais.

Da mesma forma, sobre o papel de Vargas, cabe retornar à Garcia:

“Na história do Brasil, ao ano de 1930 costuma ser atribuído o marco inicial do Brasil contemporâneo, em oposição ao período da República Velha. Pode-se argumentar que a ruptura interna verificada em 1930 obliterou a percepção, entre estudiosos e historiadores brasileiros, de que os traços do mundo moderno começaram a ser definidos durante o conflito de 1914-1918. Em conseqüência, os anos vinte tradicionalmente foram tratados apenas como a ante-sala da Revolução, dominados pela crise terminal do Estado oligárquico.” (Garcia 2006, 20)

Outro aspecto que ajudou na obliteração da PEB da década de 1920 foi o entusiasmo dos anos 1950 e 1960 com a PEB de então e a leitura que gerou sobre os anos 1920. A falta de êxitos comparáveis aos do Barão e de Vargas nesse interregno contribuiu para um injusto silêncio sobre um período de ajuste da PEB.

Essa cronologia da PEB que mescla o tempo histórico em que a análise é feita com o tempo histórico analisado parece ter pedido de vista as incertezas que caracterizam os anos 1920. Um período de ebulição cultural, mas também de incertezas sobre os rumos do Sistema Internacional. Nesse cenário de incertezas, a forma como o Brasil potencializou sua proximidade com os EUA para obter vantagens no cenário europeu mostra uma política externa que buscou explorar suas forças em prol de lugares proeminentes nas novas configurações de poder. Nesse sentido, uma visão pragmática que se distingue do Barão e de Vargas mais pela sua falta de êxito do que pela estratégia adotada.

Como o modernismo artístico brasileiro, a PEB da década de 1920 buscava ser moderna e, assim como nas artes, na diplomacia o Brasil ousou. Contudo, diferente das artes, na diplomacia o país não conseguiu definir um legado a partir da sua atuação nesses anos turbulentos.

Notas

[1]Letícia Pinheiro, em “Política Externa Brasileira” estabelece o que seriam duas linhas mestras na condução da PEB republicana. Se por um lado havia o americanismo iniciado pelo Barão do Rio Branco e matizado de diversas formas pela condução da política externa brasileira, por outro haveria o globalismo que teria início com a Política Externa Independente do presidente Jânio Quadros, mas que já se prenunciava no governo de Juscelino Kubitschek. (Pinheiro 2004; Cervo & Bueno 2008)

[2]Mello Barreto vincula o afundamento do vapor Paraná, com um carregamento de café, e a consequente morte de três brasileiros ao rompimento de relações diplomáticas. O afundamento dos navios Tijuca e Lapa teria motivado o arresto dos navios mercantes alemães em portos brasileiros, e o pique do navio Macau como motivo final para a declaração de guerra brasileira (Barreto 2001).

[3]Raul Fernandes contribuiu com aquela que ficou conhecida como Cláusula Raul Fernandes no estatuto da CIJ, que prevê que o Estado tem a opção de aceitar a jurisdição da Corte para julgar um pleito apenas se o outro Estado também o fizer. Essa cláusula pôs fim a dificuldade sobre a Corte aceitar a adesão de países tanto em caráter definitivo quanto em caráter casuístico. O advogado, Raul Fernandes tem uma dimensão importante na crítica ao bacharelismo que, tanto em Jaguaribe quanto em Rodrigues, é visto como antagônico a uma visão política de política externa. Fernandes foi Ministro das Relações Exteriores do Brasil duas vezes (dezembro de 1946 a janeiro de 1951 e de agosto de 1954 a novembro de 1955) e a seção no livro de Rodrigues imediatamente anterior à PEI termina com uma nota de rodapé sobre as repercussões de suas críticas à política desenvolvida por Fernandes, fortalecendo a percepção de que o foco da interpretação sobre os anos 1920 está mais nos anos 1950/1960 que nos eventos da política externa interpretada.

[4]O Brasil perdeu 25 mil toneladas de navio; os EUA perderam 389 mil toneladas de navio; a França, 950 mil e o Império Britânico, 7.740.000 toneladas. Por outro lado, o Brasil tinha capturado 216.000 toneladas, os EUA 628.000, França 45.000 e o Império Britânico, 400.000. (Garcia 2006, 69)

[5]O Tratado de Locarno, de 1926, é a reinserção internacional da Alemanha. Assinado entre a Alemanha e as potências que formaram a Entente, com a exceção da URSS, ele reafirma alguns compromissos estabelecidos pela Conferência de Paris de 1919, principalmente as questões fronteiriças, e as potências assumiram o compromisso de não reocupar o país, ao passo que o governo alemão se comprometeu a não militarizar a Renânia.

[6]A inclusão de novos membros demandava que fosse aceito por unanimidade no Conselho, onde o Brasil estava representado em caráter temporário.

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